轉變理念 提高效率
——政府部門推行質量管理體系采訪記
推行ISO9000質量管理體系，加快了大連市服務型政府的建設步伐。圖為日前大連第一條全線高架的市區快速路———東聯路建成通車，將大大緩解大連市南北方向的交通壓力。王錫增 攝
□ 本報記者 丁 瑩
到目前為止，我國已有2000多個政府部門獲得ISO9001質量管理體系認證，并在許多地區取得了實效。遼寧省大連市政府55個委辦局已經全部獲得質量管理體系認證，成為迄今為止全國副省級城市第一家一次性通過認證最多的政府機關。2008年，大連市受理各類行政許可事項近150萬件，按期辦結率達到99%，總體審批時限比上年縮短53%；企業與政府打交道的時間由過去的年均93天縮短為年均14.6天，處于全國先進水平；社會評價問卷調查統計顯示，91.4%的調查對象對機關工作表示滿意。
施政理念上由“控制”向服務轉變
廣東省江門市政府在導入ISO9000質量管理體系工作中認識到，推行這一管理體系可以有效促進政府在施政理念上由“控制”向服務轉變。這是建設服務型政府的基礎，即使公務員在自身角色定位上實現從“官員”到“服務員”的觀念轉變，筑牢“公仆”的思想基礎。ISO9000質量管理體系強調以顧客為關注焦點，提供顧客滿意的產品。對于政府來說，就是要以服務對象為關注焦點，提供服務對象滿意的服務。這一理念同樣引起了各地政府部門的關注。
大連市民政局引導廣大干部職工牢固樹立“民政為民、全心全意”的服務理念，強化滿足群眾需求的公共服務意識。他們在全局干部職工中開展了民政對象摸底調查活動，對22萬名城鄉困難居民、百萬名老年人、近2000個城鄉街道、鄉鎮和社區、近萬名城鄉社區干部、5000多個社會組織、近300家城鄉養老機構等各類民政服務對象及其需求進行全面梳理，并將這些需求與各個工作規程、制度進行定向對接，明確了基于群眾需求的目標任務，保證了顧客導向、政策實施和服務意識的有機融合。
運作機制上由“經驗型”向“標準型”轉變
政府行政管理中經常出現“拍腦袋”現象，這是長期影響政府服務質量和效率的難點。而ISO9000質量管理體系強調管理過程的標準化，對每項工作如何做、做到什么程度，都作了明確規定，通過標準化、規范化，有效地消除了過去在管理和服務上的隨意性，較好地解決“人管人、人管事”的弊端。江門市為了推進簡政提速，明確規定屬于市職能部門權限范圍內的審批事項辦理不超過5個工作日；審批權限在省、市有關部門加具意見直報省的，不超過1個工作日；由市政府辦公室納入ISO管理，進行督查督辦，使市直機關審批事項辦理期限在法定期限內縮短了50％。此外，他們還強調靈活應用ISO標準，鼓勵借助信息化手段，將OA辦公自動化系統建設與ISO管理有機結合，不斷優化工作流程，提高工作效率，以解決規范與效率之間的矛盾。
責任追究上由主體不清向主體明確轉變
傳統行政管理中，由于部門職能交叉，經常出現互相扯皮的現象，既降低了政府效能，也影響了政府形象。通過導入ISO質量管理體系，從制度安排上解決責任主體不清晰的問題，確保工作全流程做到“凡事有人負責、凡事有章可循、凡事有據可查、凡事有人監督”，大大提高了公務員的責任意識。
近年來，許多行政機關紛紛發生行政復議和行政訴訟，其中有很多是由于執法人員對法定權限以及行使職權的程度掌握不準確而造成越權執法或不履行法定職責。行政機關既不能亂作為，也不能不作為。因此，北京市藥品監督管理局海淀分局在建立ISO9000質量管理體系時，首先考慮的，就是在明確法定職責的基礎上，建立健全行政執法責任制，確保依法履行職能。他們要求分局各部門工作人員對承擔的26項行政許可事項、5項服務工作、4項質量抽驗工作以及各項行政處罰和日常監管工作流程進行認真梳理，找出各部門職能交叉和職能缺位的問題，依法明確部門分工、崗位職責、工作流程和職能接口，將日常工作以體系文件的形式固化下來。最終，5個業務部門承擔的公共管理工作歸納、匯總成為5個業務工作控制程序文件，真正做到“職責清、情況明、數字準、程序對”。
提高服務質量上由間斷改進模式向持續改進模式轉變
以往政府服務水平的評價改進模式，可以說是間斷性的，只是通過年度總結從面上進行整體評估分析。導入ISO質量管理體系，在工作程序中形成了計劃、執行、監督、反饋的回路，對每個工作過程都進行嚴格跟蹤，對出現的問題立即進行整改，在改進模式上實現從“間斷性”向“持續性”的轉變。江門市房產局不定期收集、調查顧客意見，針對已發生的不合格服務和潛在的問題，改進工作流程，提升服務質量，目前所有房產登記備案項目都在5個工作日內辦結，辦證速度處于全國先進水平，香港房屋署也慕名前來學習經驗。
公務員績效考核機制上由年終考核向全程考核轉變
導入ISO質量管理體系，實施目標管理，將績效考核工作量化和日常化，一定程度上克服了以往考核工作一年一次和年終考核重部門輕個人、重結果輕過程、考核依據模糊、受感情因素影響較大的問題。江門市府辦制定和完善了《市府辦公室質量管理目標管理辦法》、《市府辦公室工作績效考核實施辦法》等制度，重點強化了對16項公共質量目標、21項科室目標和各工作人員的工作目標的月度考核、隨機檢查、滿意度測評工作，真正實現了工作的全程評估；并率先試行績效考核結果與工作人員經濟收入掛鉤的制度，通過壓力與激勵并重，提高工作人員積極性，努力避免投訴和工作差錯的發生，提高了評估的效果。此外，他們還把全程考核、督辦的做法引進了政府考核目標的推進落實上，從今年開始，由監察部門對各責任單位完成考核目標情況實行平時跟蹤、年中初審、年底總評，對未能完成目標任務的單位提出效能監察意見，使效能監察貫穿考核目標實施的全過程，推進各責任單位進一步自我加壓、挖掘潛力、加大工作力度，從而確保各項考核項目按時完成。
在建立質量管理體系實踐中的難點和建議
在政府部門推行ISO9000質量管理體系過程中會產生一些行政機關特有的難點，這些難點是由行政機關工作性質的特殊性而產生的，但這些問題會對行政機關合理地運用標準建立和改進質量管理體系產生影響。此外，通過幾年來的工作實踐，各地政府部門也總結出一些經驗，提出了一些建議。
“過程”的識別。正確的識別過程，尤其是區分直接影響組織工作質量的重要過程和一般工作過程，是用過程方法構建適合本組織的質量管理體系、編寫體系文件的基礎。在行政機關，由于表面上各部門的業務聯系不如企業清晰，工作內容也相對瑣碎，加之咨詢機構工作人員大多對機關的工作了解較少，而機關人員對標準的理解存在不足等因素，給貫標初期過程的識別造成困難。因此，要求咨詢人員必須與機關工作人員有良好的溝通，彌補雙方的不足，以合理確定必須形成文件的過程。
產品的監視和測量的理解。按照對標準的理解，體系文件中有關“監視和測量”的內容應是最能體現組織質量管理體系特點之處之一。可是，目前的實際操作中，針對行政機關，如何理解“產品的監視測量”和“過程的監視測量”，在專業人員中對此問題的解答也不盡相同。因此，如何結合本單位的實際工作特點來寫好本章節的內容，是非常不易的。
不合格品控制的操作。在企業，不合格品的判定非常直觀、容易理解，不合格品控制具有較強的操作性。但行政機關日常工作中的失誤往往不會造成后果，并且可以立即糾正，不需采取措施。對此類不合格是否應當記錄、誰來記錄、如何記錄、記錄的必要性如何等？這些問題給不合格品控制的具體操作帶來難度。
在ISO質量管理體系運行達到預定目標后，建議將外部審核由第三方審核轉由第二方審核。目前江門市市直機關單位質量管理體系外部審核工作都是由第三方（外部獨立的機構，具有發證資質的中介機構）審核的，優點是專業、公正、獨立，不足是不利于促進各導入單位內審員審核水平的主動提高，有依賴性和被動性，同時也增加了各受審核單位費用成本。第二方審核是由組織的相關方（如顧客）或其他人員以相關方名義進行，由市ISO辦統一從各單位抽調部分內審員，組成審核組，每年定期對各導入單位開展外部審核，有利于各導入單位管理的交流和促進各導入單位內審員審核水平的提高，市ISO辦能直接掌握具體情況，結合實際有針對性進行持續改進。
建議盡快出臺政府機關導入ISO質量管理體系的國家標準。我國于2008年12月30日批準發布GB/T19001—2008版標準，2009年3月1日正式實施，ISO2001：2008《質量體系要求》是用于審核和第三方認證的唯一標準，也是各行政機關、黨群部門導入的標準，但由于該標準中專業術語較強，各行政機關、黨群部門在導入時要聘請ISO顧問公司將有關術語轉化為行政機關用語方能實施，由于各ISO顧問公司業務標準和水平不統一，容易造成理解上的偏差，不利于行政機關深入理解和實際運用ISO專業知識，因此，建議國家盡快出臺專門符合行政機關、黨群部門的ISO2001：2008《質量體系要求》或相關指南。
建議研究探索將現代計算機技術和ISO管理有機結合，運用現代科技和先進的管理理念，以人為本，在技術操作層面進一步提高機關工作效率，服務質量和管理水平。
專家建議：立足實際 力求實效
□ 草 玉
日前，在“質量管理體系在政府部門應用與實踐論壇”上，國家認監委有關專家強調，要準確把握政府部門推行ISO9000管理體系的實質內涵和工作要點，扎實做好新形勢下深入推進ISO9000質量管理體系的各項工作。
立足實際加強規范。行政管理部門導入質量管理體系，要用ISO9000的方法和理念規范工作，實現管理高效化、運行規范化、服務標準化，切忌照抄照搬，有形無神。要在適應上做文章，關鍵是符合實際。ISO9000管理是通用的準則，沒有固定照搬的模式，其生命力在于與各個組織的實際相吻合。相對于工業化大生產的現代企業組織來說，在行政機關建立體系，具有特殊性和不可復制性。要結合實際，抓住ISO9000管理與行政管理工作的結合點，建好建活體系。要找準定位，體現政府部門的職能定位。行政管理部門導入質量管理體系，就是要通過體系化管理，突破過去頭痛醫頭、腳痛醫腳、一事一辦等應急式做法，建立常態化、可預見的工作模式，建立健全長效機制。
全員參與力求實效。這是今天介紹經驗的幾個行政管理部門成功導入ISO9000管理的內容之一，例如大連市，早在2004年就成立大連市導入ISO9000質量管理體系推進工作領導小組，負責全市導入質量管理體系的組織協調和工作部署。夏德仁同志在擔任市長期間就曾擔任這個領導小組的組長，領導的重視程度是不言而喻的。在落實層面，要向企業貫標那樣，落實到每一個崗位。要統一思想認識，動員和組織行政機關干部職工積極參與體系建設，人人成為體系的建設者、責任人。進而對每一個部門、每一個崗位的工作任務認真研究，明確責任分工，確保工作落到實處。
循序漸進突出重點。實踐證明，導入標準體系不是一朝一夕、一蹴而就的，而是一項長期性、系統性工程，沒有終點只有起點，沒有最好只有更好，過去抓了今后更要抓。要貫徹ISO9000管理“持續改進”原則，及時發現問題不足，邊建邊改邊完善。根據新出臺的法律法規，及時補充調整外部文件和內部文件；根據ISO9000改版進程，及時做好體系升級改版工作，不斷適應新的工作需要。
積極探索不斷創新。在我國，ISO9000體系在行政組織的推行，總體上還處于邊探索、邊規范的階段。如何從我國行政管理體制的特點出發，掌握在行政組織建立運行管理體系的規律，找準兩者間的結合點，推動政府職能轉變，是一個很有探索意義的課題，也是未來工作的著力方向。
百姓聲音：嚴定規矩 嚴格執行
□ 吳 江
俗話說“國有國法，家有家規”，既然沒有規矩，連最簡單的方圓都難以畫成，規矩的重要性，由此可見一斑。對于政府部門而言，當然應該有自己的一套規矩，并嚴格遵從。從這個意義上說，政府部門采用ISO9000這一國際通行的質量管理體系來加強行政管理，轉變政府職能，當然值得期待，尤其是當2000多個政府部門都已經通過了ISO9000質量體系的認證時，更是可喜的進步。
不過，假如認為政府部門納入ISO9000質量管理體系，并獲得了相應的認證，政府部門的管理水平便能更上一層樓，政府改革便能順風順水，政府職能便從此得以明確而不會再因職責不明而推諉塞責，恐怕還有些過于樂觀。
事實上，ISO9000質量管理體系最初源于制造業，擴展到政府部門，是否能夠依舊奏效？另外，如何避免政府部門的質量認證走過場和行政命令的問題存在，尤其是避免把獲得認證作為政績炫耀是目前各級政府部門需要高度關注的事情。此外，假如政府部門對于自身的服務質量本身還需定位清楚，對于怎樣才算是高績效、高質量政府要有明確定義和規范。否則ISO9000質量認證其實只能是無的放矢，隨心所欲。如此制定出來的流程規范，恐怕連能否改變某些政府部門的那副冷臉和一貫的慢動作都需要打上個問號。
總而言之，戴上了質量認證的“帽子”，其實并不能完全說明政府部門真正解決了自身的質量問題。政府部門的質量究竟如何，公眾其實才最有發言權，真要讓ISO9000的頭銜實至名歸，關鍵還在于政府部門服務與質量意識的真正歸位，如何讓公眾參與也同樣是不可或缺的監督機制。 |
